一、案由
城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，是关系国计民生的社会公益事业。针对城市公共交通投入欠账严重的状况，建设部、国家发改委、财政部、劳动和社会保障部等四部委日前联合下发了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，要求地方人民政府加大对城市公共交通事业的资金投入力度。意见指出，城市公交企业的政策性亏损，城市人民政府要给予补贴。应该说，这是政府大力发展公共交通的一个信号。当前，我国城市公共交通发展滞后，大中城市普遍面临交通拥堵的“心病”，居民对城市公交服务的不满意率高达70％，仅2003年，2500亿元人民币因交通拥堵而付之东流（建设部统计06年数据）。目前上海公交出行比例仅有20%，其中地面公交14%（上海市城市交通综合研究所05年统计数字），这与欧洲、日本、南美等大城市40%-60%相差巨大。在这种情况下，政府加大对城市公共交通的资金投入是完全应该的。但是，随之而来的一个问题是：如何确保公共财政的投入及其使用效率？
二、案据
事实上，在这些年的城市公交改革中，政府个别部门把对公共交通的支持、投资和政策补贴作为一种负担，一方面财政收入年年增长，一方面政府对公共交通的补贴却逐年减少。鉴于城市公共交通的公益性，经济发达的国家通常由政府财政税收予以补贴，以弥补公交企业经营的亏损及进行公交基础设施的建设，最多的甚至可以达到公交企业成本的70％以上。为保证对公共交通财政的补贴及其最大效益，一些国家先后制定了多种相关法律、法规及税收政策，建立起了比较完善的公交财政补贴监督机制。如美国的《城市公共交通法》、《城市公共交通扶持法》，法国的《公共交通法》、德国的《改善地区交通状况的财政资助法》。在这些法律中，既规定了政府对城市公共交通的责任，也规定了规范的成本费用评价制度和政策性亏损评估补贴制度，从而确保了对公交财政补贴的实现和这些资金的使用效率。
2005年国务院46号文件下发了《关于优先发展城市公共交通意见的通知》，为进一步明确政府对公交事业的投入，2006年12月，国务院四部委又下发了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》。这两份文件都明确要求各地要建立健全城市公共交通优先发展和对公交投入、补贴和补偿制度。国务院在2007年上半年也将制订《全国公共交通管理条例》。
三、立法内容
1、公共交通规划优先
城市总体规划是城市发展的基本依据，体现了公共政策的取向，决定着城市发展的方向。城市综合交通体系规划和城市公共交通专项规划是城市总体规划的重要组成部分，是指导公共交通发展的主要依据。国务院46号文件要求，编制和实施城市综合交通体系规划和公共交通专项规划，要以公共交通为核心，科学配置和利用交通资源，建立以公共交通为导向的城市发展模式。目前上海公共交通专项规划尚未纳入控详规划，枢纽、场站、站点设施落地难。郊区和新建住宅区面临公交大发展，但站点规划和建设相对滞后，难以满足发展需求。因此立法要保障：（1）科学编制公共交通规划。以公共交通为核心，通过编制实施城市综合交通体系规划、公共交通专项规划和轨道交通建设规划，科学配置和利用交通资源，建立以公共交通为导向的城市发展和土地配置模式。（2）保障规划的编制和组织实施。将规划编制所需经费纳入财政预算，确保编制任务的完成。要保持规划的严肃性和稳定性，保障规划的组织实施。
2、公交设施用地优先
目前上海公交行业场站设施非常匮乏。在公交945条营运线路、889个始末站点中，符合规划要求建设的站点仅224个，不少站点属搭建路边的临时用地；因缺少公交建设用地，内环线以内的停车场地连年缩减，现有公交停车场只能满足46%的车辆使用，大批车辆夜宿街头。交通换乘枢纽建设滞后，乘客换乘不便。现有公交设施的处置中，许多公交停车场被迫拆迁，造成了公交车辆空驶率和相应成本的大幅上升。新的停车场地由于投资主体的变更、投资费用的增加，造成了停车费用的飚升，企业不堪重负。针对这一情况，国土资源部在《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》中加大了对城市公共交通设施建设用地的支持力度，明确提出，凡符合《划拨用地目录》的城市公共交通设施用地，可以以划拨方式提供土地使用权。因此立法要保障：(1)采取有力措施，切实防止和纠正违反规划、侵占公共交通基础设施及其建设用地的行为。（2）确定公交在城市交通体系中的地位，将公交枢纽、场站等设施用地纳入控详规划，将公交场站和配套设施纳入城市旧城改造和新城建设计划。（3）完善公交基础设施使用办法。政府投资的公交枢纽、停车场、站点免收使用租金，社会投资的场站，由交投公司托管，免收租金。
3、道路资源分配优先
目前上海地面公交运行可靠性差、营运效率较低。市中心高峰时段公交车时速13-15公里/小时，有的路段仅9公里/小时，已低于自行车12公里/小时的速度。速度慢、准点率差又刺激了个体交通特别是小汽车的增长。有效的道路资源被低效的个体交通占用，导致交通拥堵急剧蔓延。国务院46号文件明确指出：保障公共交通的道路优先使用权，调整公共交通车辆与其他社会车辆的路权使用分配关系，提高公共交通车辆运营速度和道路资源利用率。因此立法要保障：（1）将道路资源分配向公交倾斜。加快公交专用道建设，推进公交港湾式车站的建设和改造，建设brt快速公交线路。（2）加强优先车道和优先通行信号系统管理。对占用公共汽车专用道、干扰公共交通车辆优先通行的社会车辆依法查处，保证公共交通车辆对优先车道的使用权和优先通行信号系统的正常运转。
4、公共财政支出优先
目前上海公交企业经营困难、亏损加剧。近年来公交运营成本大幅上涨，特别是燃油价格和车辆购置价格。成品油价格节节攀升，截止目前已经调整了38次之多，90号汽油价格比99年增长了134% ，0号柴油比99年增长了135%。车辆购置价格平均每辆上涨15万元。7年来，上海公交票价没有进行调整，公交企业消化了大量成本增长。近几年来剔除政府补贴，上海公交企业每年自行消化各类成本增长5亿元左右，上海18家骨干公交企业03-05年三年分别亏损1.3亿元、1.17亿元、1.62亿元。长期亏损将使公交企业停止或放缓车辆更新速度；长期亏损将使企业不得不自谋生存，有的对经济效益低下的线路停止运营，有的增大发车间隔和发车密度；长期亏损也使公交职工权益受到损害，导致职工流失。四部委《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》指出：城市公共交通的投入要坚持以政府投入为主，城市公共交通发展要纳入公共财政体系。因此立法要保障：（1）建立公交发展长期稳定的资金来源渠道。城市公共交通是公益性事业，是政府为社会提供的公共服务，公交事业的投入应纳入政府的公共财政支出预算。（2）建立健全城市公共交通投入、补贴和补偿机制。积极推进低票价政策战略，目前上海人均用于公共交通的支出达到123元/月，占月收入7%，而香港只有377元/月，占月收入4%，新加坡50新元/月，占月收入2%。目前北京已经开始推行低票价战略，有效降低了群众交通费用支出,解决了城市交通拥堵。实行低票价战略同时，要运用公共财政补偿公交企业的经营成本，使企业也可以获得合理的投资回报，使城市获得丰厚的社会效益和生态效益的馈赠，这是世界各国普遍采用的最基本的政策手段。例如德国柏林政府对公交企业的财政补贴占运营成本的57%，巴黎占57.5%，华盛顿占66.1%，莫斯科占89%。
城市要以人为本，发展公交、补贴公交无疑是一个重要的体现。要保证政府对公交的投入和使用效率，就需要法律法规的保障。所以。只有让法律行驶在城市公交的前面，才能保证政府资金的投入及其使用效率，让市民和乘客真正享受到公交的便利。
