交通运输部：
日前，交通运输部发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《意见》）及《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），在社会上引发热议。我们认为，《意见》与《办法》的整体思路、政策导向、法规底线都非常明确，既推动了传统出租车行业的改革与提升，又支持了互联网等新技术对行业的发展和创新，有利于促进行业健康可持续发展。
在讨论这两份征求意见稿时，我们秉持以下几个出发点：
一、道路资源的有限性决定着城市公共交通的发展方向和出租车的定位。
有人认为互联网专车调动了大量闲置和未充分利用的小汽车资源，节约了稀缺的道路资源，降低了出行成本，是“共享经济”，而禁止私家车进入等方式将在很大程度上消灭出行领域的“共享经济”。我们认为这样的观点是片面的，因为站在交通管理的全局来看，城市交通必须是一个规制的市场。
出租车是城市公共交通的补充，并非面向大众的出行服务。城市道路资源的有限承载能力和稀缺程度决定了城市的交通结构只能以公共交通为主，出租车和网约出租车只能是补充。以“快车”、“专车”为特征的互联网约车近来快速发展，高德公司发表的2015年二季度主要城市交通分析报告，全国主要城市拥堵延误指数同比上升明显，北京、广州、杭州、深圳分别达到13%、15%、17%、11%。北京进入五环路道路交通流量增加了近10%。部分平台企业为了占领市场采取了大规模促销优惠手段，诱增了大量互联网专车出行。据资料显示，有些城市活跃的互联网专车数量已经接近或远远超过传统出租车规模，如此大量的小汽车按照出租车的模式运营，显然给本已拥堵的道路交通带来更大的压力，“专车”的负面影响已非常明显。
作为城市交通系统中一种面向公众提供服务的营运方式，其“共享”的不仅是车辆，还有紧缺的道路空间。因此城市交通管理中“公共交通优先”成为普遍接受的准则。有观点认为，私人小客车在不损害他人和社会利益的前提下，通过出让私人物品使用权获取一定酬劳合情合理合法。这个观点并不成立，因为营运获利不仅来源于私人小汽车使用权的出让，还有部分来源于车主对道路空间的使用，而对于道路的增加使用，必然会使其他人的利益受到损害。
所以，解决城市交通出行问题，主要的政策指向应该是优先发展公共交通。对占用资源多、运输效率低的小汽车出行不应该鼓励，而是通过科技手段让现有出租车提高使用效率、减少空驶。
二、有效的质量和安全监管是交通运输服务的根本。
创新改变不了政府监管机制对保障乘客安全的责任。例如，美国加州公共事业委员会为了做好鼓励创新与保护乘客安全和传统出租行业之间的平衡，推出了“交通网络公司（tnc）”这一全新概念，并通过了相关监管法案。
国家交通部的两个《征求意见稿》考虑周全、非常有必要。政策的制定要保障巡游出租汽车和网约车从业者的权益，改革要设置过渡期和缓和期，对“互联网 ”等各种新经济模式要持开放而谨慎的态度，采取循序渐进的方法。对于事关安全和公共资源使用的特殊服务业，通过设置门槛和审核进行准入管理，并不违背市场经济的基本规则。
三、只有尊重社会责任的企业和资本才能可持续发展。
《意见》与《办法》对专车这一新生事物界定了两个问题，一个是专车经营者作为运输服务的提供者须承担承运人责任；第二个是专车平台必须具备企业法人资格、出租汽车经营资格和互联网信息服务资格，以及在服务地具有相应机构和服务能力。这恰恰是对广大乘客和专车驾驶员负责任的地方。
目前，一些互联网平台企业将其核心业务当成了逃避企业责任的重要理由，采用所谓轻资产的商业模式，否认与司机有任何关系，不承担运营中的风险与成本，在法规监管的空白地带获取较高利润，直接损害了乘客和驾驶员的利益。为规避风险和监管，这些平台企业不承认自己提供运输服务，也不承认司机在为其工作，这就导致运输过程中的责任主体缺位。若服务过程中发生事故，将会导致乘客、第三者、司机受到伤害时找不到责任主体。
企业追求利润，资本投入追求最大回报，但只有尊重社会责任的企业方可取得可靠回报。
四、要充分关注潜在的垄断风险，防止不正当经营和竞争的隐患。
互联网经济的最正面意义，在于技术创新和由此带来的社会财富的真实增长，以及社会秩序的更加规范和稳定。这些正面意义能否实现要依靠政策导向和立法规制。在“跨界”经营中，互联网只是工具和媒介，不是实际承运人。如果互联网的发展不以技术创新为首要宗旨，不能带来社会财富的实质增长，而是把重点放在利用技术优势与传统行业争夺市场上，那么全社会都将面临为互联网行业垄断者的贪婪买单的危险。
未来“专车”平台可能会形成一定的垄断，且掌握了大量的移动出行和移动支付的数据，客观上看存在公共风险和隐患。一些平台公司在出租汽车业务上至今没有盈利模式，最终目标是上市，在特定阶段采用不计成本“烧钱”的“圈地”方式，对整个行业生态造成破坏。因此建议写入一些限制垄断行为的条款。
五、出租汽车企业要激发内在动力，积极主动深化改革。
《意见》和《办法》意在引入新的经营方式，综合考虑了鼓励创新与维护社会公平，兼顾了新老企业和乘客等各方主体的利益。面对这一机遇，出租汽车企业既应着力深挖传统产业转型动力，更要以开放的心态融入新兴业态，坚定不移深化改革，积极推动互联网技术的应用，拓展服务功能，提升服务质量。
为此，我们提出以下意见和建议：
一、关于《意见》的建议
第（一）项 科学定位出租汽车服务
作为“顶层设计”， 《意见》将出租汽车定位在“城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务。”建议进一步明确出租车改革应向市场化方向转变，由市场机制决定其组织和经营方式。
第（三）项 出租汽车运力规模实行动态调整
1、建议政府对企业出租汽车运力规模调整提供指导与协助，建立运力规模动态监测、调整的公开平台；
2、激发行业协会在出租汽车运力检测及调整方面的自律协助协调作用，由行业协会协助进行运力资源规模及分配数据的采集，并在政府及企业之间就出租汽车运力规模调整进行联系协调；
3、行业须在运力规模调整过程中充分评估从业人员稳定风险，并积极建立灵活的用工制度及运营调整模式；
4、在巡游出租汽车与网络预约出租汽车运力配比方面，坚持统筹发展、错位发展、差异化经营的原则，统筹协调考虑巡游出租车及网络预约出租车运力的合理科学配比。
第（五）项 完善经营权的准入退出机制
1、主管部门须制定更为细化且更具有可操作性的经营权准入及退出细则，强化对企业的筛选功能，打造优胜劣汰的市场竞争环境；
2、由主管部门建立经营者服务质量信誉考核细化标准，使得经营者的服务质量信誉考核结果与其经营权的获得及分配紧密联系；
3、由主管部门及行业协会协同搭建服务质量信誉考核结果公开披露及查询平台，引入公众监督，从而保证服务质量信誉考核的公平、公正及公开；
4、企业自身须建立严格的质量信誉考核准则，以提高自身服务质量信誉，制定激励制度以不断提升员工服务意识与服务质量，并利用互联网技术对接相应的公开披露查询平台。
第（十二）项 加强信用制度建设
1、建议由行业协会建设行业信用管理平台，并负责日常监测和数据维护。
2、平台应定期公布监测结果，增进行业和社会对平台所公布数据的重视程度，提升信用管理制度执行的公开透明化程度。
第（十三）项 完善价格形成机制
《意见》提出，对预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价，对巡游出租汽车实行政府定价或政府指导价。这改变了出租行业基本是政府定价，太过刚性、不够动态的弊病，价格根据市场适度调节，尤其“政府指导价”的提出是创新，有利于出租汽车行业的发展。建议在出租汽车运价调整机制的制定中考虑以下因素：
1、充分发挥行业协会在政府、企业之间的沟通协调作用，最大限度地发挥运价动态调整机制，确保兼顾各方利益。
2、充分考虑出租车与其它公共交通方式间的横向比价，通过科学定价与公共交通价格形成一定的区隔，保持合理比价关系，以引导多种交通方式间的错位经营、有益互补及公共资源的合理配置。
3、北京、上海等人口数量庞大的城市，可先行探索早晚高峰时段及拥挤路段的运价动态调整，以此来达到供需平衡兼顾驾驶员与乘客的利益，从而提升出租汽车行业的服务质量。
4、可参照行业国际惯例，预留随车大件行李等增值服务的收费空间。
5、引入对出租车价格造成影响的判断标准及因素，兼顾经营方的合理利润，建立科学合理的出租车定价机制及动态调整机制，形成价格计算公式，定期实施联动测算和调整。
第（十六）项 完善服务设施
对纳入城市基础设施建设规划的服务设施，地方政府应公开其配置数量、管控方式、未来发展计划等，设施应向全行业开放，避免“公器私用”。
第（十七）项 依法严厉打击非法运营
定期公布“打黑”情况，黑车集中区域应政府问责。主管部门应就如何预防、监管、查处私家车进入预约出租汽车行业制定明确、详细的规定。
二、关于《办法》的建议
1、关于网络预约出租汽车经营者的准入条件建议
由于网络预约出租汽车经营者同样作为社会公共交通服务的提供者，并且处于新兴阶段，建议对其制定更加严格的准入条件，以期能够在最初即筛选具备经营条件与经营能力的经营者进入网络预约出租汽车市场，除准入条件以外还可额外制定其他相关限制条件：
（1）建议对经营者设立法人主体的注册资本金金额制定明确的下限要求；
（2）建议对经营者设立的法人主体的注册资本金到位时间进行明确限定；
（3）对经营者股东方要求其具备相应的从业经验或管理经验；
（4）按照经营者规模对其从业人员的配比提出要求；
（5）对经营者所具备的安全保障金数额及其使用细则作出要求并报备；
（6）要求经营者对平台中个人信息及隐私的维护建立相关安全防护措施；
（7）对经营者的经营状况进行定期检查，检查结果纳入质量信誉考核体系；
（8）要求经营者开放公众监督投诉举报平台；
（9）对网络预约出租汽车的监管应当纳入出租汽车行业监管范畴，以便行业协会收集采用分析出租汽车行业数据。
2、关于网络预约出租汽车车辆的监管建议
（1）监管网络预约出租汽车接入数量，注重其与巡游出租汽车运力的协调配比；
（2）基于错位发展及差异化经营的思路，建议对网络预约出租汽车的车辆等级提出要求，力求为公众提供多样化、高品质的服务；
（3）明确车辆准入年限，制定对网络预约出租车定期检修的制度，以确保运输安全；
（4）对网络预约出租汽车制定类比于巡游出租汽车的强制报废制度，批准运营年限时应结合报废制度进行考虑；
（5）鼓励网络预约出租汽车采用环保车型或具备更加环保的性能，并装配音频及视频设施，以实现网络在线监管；
3、关于网络预约出租汽车驾驶员的监管建议
建议在驾驶员准入条件方面，制定更为严格的监管政策：
（1）驾驶员须与车辆绑定，不得随意调换车辆或转让、出借具备运营资质的车辆；
（2）驾驶员不可有在致人重伤的交通事故中承担主要责任的情形；
（3）“最近3个积分周期未被记满分”的要求过低，建议提高；
（4）近3年内无重大以上且负同等以上责任的交通事故；
（5）制定对驾驶员危险驾驶、拒载、甩客等违规行为的监管处罚制度。
4、综合建议
（1）建议取消网约车挂靠单一平台的限定，避免产生市场垄断；应允许网约车经营者与接入的驾驶员签订劳动合同或经营合同；
（2）运营者、车辆及驾驶员均应由政府职能部门进行资质审核与年度检查，检查结果纳入质量信誉考核体系；
（3）车辆运价须体现与巡游出租车差异化经营、错位发展的精神，不得与巡游出租汽车低价竞争，计价设备、计价系统及计价标准纳入价格部门监管，运价建议以市场定价为主、政府指导定价为辅，其活动与促销方案须向价格部门报备，明确其价格上下游浮动的区间，规范其价格调整的规则、程序；
（4）驾驶员、车辆以及乘客均需购买保险，并且对险种及投保金额有明确限定，其保险的理赔比率与其经营资质退出机制挂钩；
（5）强调网络信息平台对运营者、车辆及驾驶员运营信息的定期披露，披露程度不应低于巡游出租汽车，赋予运营者自行上报的义务与责任；
（6）明确责任主体，《办法》中仅简单约定运营者为责任主体过于笼统，不便于责任认定以及纠纷调解；
（7）由政府主导建立网络预约出租汽车公众投诉举报平台，加大公众监督力度；
（8）明确驾驶员违法收集、使用、泄露乘客个人信息隐私的处罚措施；
（9）补充明确运营者、车辆、驾驶员信息变更后的变更登记程序要求；
（10）补充明确运营者向主管部门报备信息的定期更新要求。
（11）规范网约车平台退出运营的机制，包括其自行退出的责任义务及强制退出的机制。
27年来，大众交通见证了出租汽车行业的一路风雨，我们曾经自豪于身为“城市文明窗口”，也为突破当下的行业瓶颈而不懈求索实践。我们期盼《意见》和《办法》能够早日出台，也期待地方人民政府能加快制定完善与之对应的管理政策，为行业改革发展营造良好的法治环境。
大众交通（集团）股份有限公司
二〇一五年十一月二日
